耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問題?！蛾P(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式——

“但留方寸地，好與子孫耕”，耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，這是1997年以來，中央再次就耕地保護專門發(fā)文。文件明確了繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問題。

占補平衡：

數(shù)量平衡更要質(zhì)量相當(dāng)

作為對經(jīng)濟建設(shè)占用耕地的補救措施，耕地占補平衡政策此前效果可圈可點。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2005年間，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同時補充了耕地6929萬畝，有效彌補了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，占地需求和補地資源空間不匹配等問題日益顯現(xiàn)，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度也日趨加大。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟，城鎮(zhèn)建制面積要擴展，廠房車間要擴容，這些都離不開土地。新增建設(shè)占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟發(fā)展對新增用地的需求，另一方面是耕地保護任務(wù)重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，成為考驗不少地方的難題。

由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區(qū)丘陵地帶。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中西部一些地區(qū)土地利用粗放、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾突出，區(qū)域內(nèi)占補平衡落實難度大。甘肅省8115萬畝耕地中，已有1500萬畝不適宜繼續(xù)耕種，部分地區(qū)耕地后備資源嚴重不足；東南沿海地區(qū)的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。

說耕地占補平衡難題，難就難在既要數(shù)量平衡，更要質(zhì)量相當(dāng)。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū)，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設(shè)占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要來自未利用地的開發(fā)，多在交通不便、水源缺乏的地區(qū)，很難達到先前占用耕地質(zhì)量水平。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地的現(xiàn)象。

保護耕地：

地方不吃虧農(nóng)民得實惠

據(jù)國土資源部對各省份耕地后備資源和占補平衡的評估顯示，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡，絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補平衡。但個別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內(nèi)落實占補平衡確實存在困難。對此，《意見》提出探索補充耕地國家統(tǒng)籌制度。耕地后備資源嚴重匱乏的省份如難以滿足占補平衡，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌。經(jīng)批準并繳納跨省補充耕地資金后，可在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務(wù)。

“探索資源匱乏省份補充耕地國家統(tǒng)籌，是實事求是解決資源匱乏省份落實補充耕地實際困難的應(yīng)對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。”國土資源部副部長曹衛(wèi)星說，在實施補充耕地國家統(tǒng)籌過程中，要嚴格限定統(tǒng)籌范圍，嚴控統(tǒng)籌規(guī)模。同時要發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用。通過收繳國家統(tǒng)籌補充耕地費用，在承擔(dān)補充耕地任務(wù)的省份集中投入資金，統(tǒng)籌用于補充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

據(jù)介紹，今后有關(guān)部門將整合相關(guān)資金建立耕地保護獎補機制，對承擔(dān)耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民實行獎補。同時，規(guī)范市縣間跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)，真正讓保護耕地的地方“不吃虧”，讓保護耕地的集體和農(nóng)民“得實惠”。

耕地保護要充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用。專家認為，實行跨地區(qū)補充耕地利益調(diào)節(jié)，加強對耕地保護責(zé)任主體的補償激勵，對建設(shè)用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對用地相對充裕的貧困地區(qū)來說，可以讓土地產(chǎn)生更大效益，換取急需的發(fā)展資金。目前，全國有近三分之一的省份已探索試行該機制，產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟效益。

嚴保嚴管：

構(gòu)建耕地保護責(zé)任制

耕地保護關(guān)系國計民生，必須激勵、約束并舉。專家認為，既要采取行政和法律手段嚴管嚴控、節(jié)約優(yōu)先，也要建設(shè)高標準基本農(nóng)田和提升耕地質(zhì)量，注重長遠。

首先要通過行政的辦法，強化地方政府的耕地保護責(zé)任。嚴保嚴管，層層落實。如何嚴保嚴管？《意見》提出“兩個絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。這就要求加強對地方政府履行耕地保護責(zé)任的檢查考核，把結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核。強化地方政府保護耕地的主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建耕地保護共同責(zé)任機制。

去年以來，國土資源部、農(nóng)業(yè)部組織開展永久基本農(nóng)田劃定工作。目前，全域永久基本農(nóng)田劃定工作初步完成，“十三五”規(guī)劃確定的15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)已全部落實到地塊。

同時，對耕地的建設(shè)性保護也迫在眉睫。“建設(shè)性保護指通過工程措施改善耕地質(zhì)量。”中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹，近年來，國家大力推進土地整治與高標準農(nóng)田建設(shè)，有效彌補了耕地產(chǎn)能損失。僅高標準農(nóng)田建設(shè)一項，“十二五”期間，全國累計投入資金5900多億元，建成高標準農(nóng)田4.03億畝，補充耕地2700多萬畝，整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%。“十三五”時期，要確保建設(shè)高標準農(nóng)田4億畝，力爭建成6億畝。

建設(shè)性保護耕地，既要少占，也要補足。“要減少新增建設(shè)占用耕地，也要提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量。”農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮表示，將通過占用耕地耕作層剝離再利用、改造中低產(chǎn)田、新增耕地后期培肥改良等措施來加強耕地質(zhì)量保護。擴大耕地輪作休耕試點，明確禁止開墾的區(qū)域，推進耕地休養(yǎng)生息。