二、中國對拉美新政策的形成

十八大以來，習(xí)近平主席和李克強總理四度訪問拉美，說明了拉美對中國的重要性日益增強。中國領(lǐng)導(dǎo)人的拉美外交實踐為中國對拉美新政策的形成發(fā)揮了重要的巨大的促進作用。實踐源于政策，又在政策的指導(dǎo)下不斷創(chuàng)新和發(fā)展，從而推動新的實踐形成新的政策。

中國和拉美長期以來，因為物理距離的遙遠使得雙方的交流相對不密切。進入2000年以來，中國與拉美國家在經(jīng)濟上互補性愈加密切，使得雙方有了重要的合作基礎(chǔ)。2008年，中國外交部正式發(fā)布第一份《中國對拉美和加勒比政策文件》，這份文件具有重大意義，它是中國政府第一個對拉美地區(qū)的政策性指導(dǎo)文件。它為中國與拉美發(fā)展國家關(guān)系提供了政策依據(jù)。說明中國已經(jīng)將拉美從外交的邊緣位置置于戰(zhàn)略位置了。

十八大以來，中國面臨的國際形勢以及當(dāng)前的世界形勢都發(fā)生了翻天覆地的變化。中國和拉美當(dāng)前所處的發(fā)展環(huán)境與八九年前相比已經(jīng)有很大的不同，特別是中拉領(lǐng)導(dǎo)人的互訪比較頻繁。

就中方而言，中國領(lǐng)導(dǎo)人訪問拉美期間提出了一系列的新主張、新理念、新舉措。這也說明2008年中國第一份對拉政策文件已經(jīng)不能夠全面涵蓋中國對拉美外交的新實踐。這需要中國提出的一些新的合作計劃、新的主張納入到新的政策文件里面。也正是在這個背景下，2016年11月24日，中國外交部發(fā)布了第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》。新的政策文件系統(tǒng)地梳理和總結(jié)了十八大以來中國對拉美的外交實踐和外交思想，并且全面闡述了新形勢下中國對拉美的政策。

為什么說第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》是一個“新”的文件呢?當(dāng)然這個“新”要加引號的。因為這個“新”不僅僅是年代更新了，重要的是它的內(nèi)容和它的意義。這個“新”是強調(diào)第二份政策文件在繼承基礎(chǔ)上的發(fā)展和創(chuàng)新。

和2008年第一份對拉政策文件相比較，新的文件在精神實質(zhì)和具體舉措方面具有重大的提升和超越。充分體現(xiàn)了習(xí)近平主席治國理政的外交思想。就其特點和內(nèi)容，新政策文件也不同于舊的政策文件。當(dāng)然新的政策文件并不是對于舊的政策文件的割裂，首先它繼承了舊的文件的原則和精神，同時又將中國基于對拉外交新時間提出的新思想、新論斷、新倡議納入到新的政策文件里面。概括而言，2016年的第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》是對過去8年中拉關(guān)系新變化的高度概括，又是對未來發(fā)展新的定位。

第二份政策文件給人的印象最直接、最深刻的是它的內(nèi)容。它的內(nèi)容極其豐富。從直觀上看，第二份對拉政策文件分量更足，文字量增加了三分之一，有很多新主張、新倡議。從另外一個方面來說，這份文件實際上更加詳細，因為它不是大而化之，而是有具體的闡述，從而使得這個政策文件能夠更具有可操作性和可執(zhí)行性。這種豐富性表現(xiàn)在中國對拉美的定位更加地明確，對拉政策更加地清晰。

第二份政策文件的豐富性還表現(xiàn)在增添了對拉合作的許多新內(nèi)容，比如增加國際協(xié)作、整體合作和第三方合作條款。這一點在2008年的政策文件里面是沒有的。從整個文件來看，著墨最多、使力最強、用心最深的就是一系列的“新”。我對它進行了總結(jié)，歸之為十個新：

1.新時期。中國對拉美的第二份政策文件，可以說是重新認識拉美。2008年的政策文件只是說拉美是重要的發(fā)展中地區(qū)，對于它的未來，對于它的認識其實還是保持在傳統(tǒng)的認識和地位。2016年的文件明確拉美地區(qū)是新興經(jīng)濟體的重要組成部分和充滿活力與希望的熱土。這一點說明中國對于拉美的前景還是比較看好的，認同它是新興經(jīng)濟體的重要組成部分。相比較而言，2008年對拉美的政策文件里面對于拉美的定位和認識，實際上只是一種常識性的定位，是對它的地理，對它一般的國家屬性的描述。

新時期，中國政府將中拉關(guān)系發(fā)展的理想上升到新的定位，定位為攜手發(fā)展的命運共同體和新時期發(fā)展中國家共謀發(fā)展、共擔(dān)責(zé)任、共贏挑戰(zhàn)的典范。這說明中國政府對于拉美地區(qū)非常重視，希望能夠打造成南南合作的樣板。

2.新主張。中國新的外交有了一個新理念和新思想、新格局。對拉外交是整個中國推動構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系的天然組成單元。不僅如此，習(xí)近平主席提出中國夢，也就是說“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，這一點同拉美國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)實際上是一致的，希望通過互利共盈讓中拉命運能夠緊密相連。

中國的發(fā)展離不開包括拉美和加勒比廣大發(fā)展中國家的共同發(fā)展，過去10多年，中國在拉美其實創(chuàng)造了巨大的商品需求，當(dāng)然主要還是初級產(chǎn)品，帶動了拉美的經(jīng)濟增長。這一點毋庸置疑。但是在新時期，要使得中拉關(guān)系能夠持續(xù)地發(fā)展下去，目前雙方都處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型階段，還需要攜手共同發(fā)展，這樣才能促進建立均衡、共贏、包容發(fā)展的多邊貿(mào)易體制，建立共建開放型的世界經(jīng)濟體系。

3.新舉措。2016年的政策文件可以說是新舉措多多。核心都指向要同拉美國家建立同呼吸、共命運的雙贏態(tài)勢。比如建立長期穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，商討自貿(mào)協(xié)定。目前中國已經(jīng)和秘魯、智利、哥斯達黎加有自由貿(mào)易協(xié)定方面的安排，目前還在繼續(xù)探討新的安排。

拉美國家制造業(yè)水平相對比較落后，工業(yè)化雖然比中國要早，但是工業(yè)化并沒有完成。因此，使得它的制造業(yè)處于真空狀態(tài)，這就影響到了拉美國家的就業(yè)。就業(yè)直接影響經(jīng)濟增長，也會影響到社會穩(wěn)定。因此，增加本地就業(yè)、提升當(dāng)?shù)毓I(yè)化水平是拉美國家的熱切期望。中國開始關(guān)注到這一點，真正地實現(xiàn)關(guān)注彼此的需求。在這個基礎(chǔ)上，中國希望能夠幫助拉美和加勒比國家實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。因為中國經(jīng)過近四十年的改革開放已經(jīng)形成了比較合理的產(chǎn)業(yè)鏈。

還有兩點是最新的關(guān)切，也是對拉的政策文件里面新提出來的。一個是堅持企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、義利并舉、合作共贏。中國從2000年開始實行“走出去”戰(zhàn)略，出現(xiàn)了一種特征，就是生活主導(dǎo)下的企業(yè)合作模式，這種模式在一定時期發(fā)揮了積極的作用，但是從長遠來看，特別在當(dāng)前的形勢下，已經(jīng)有些不能與時俱進了。

所以這次提出來要由企業(yè)主導(dǎo)，由市場進行運作，最大程度地發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，也就是說政府的交給政府，企業(yè)的交給企業(yè)，市場的交給市場，將市場的積極性，將市場的資源配置主體還給企業(yè)。同時還特別提出要義利并舉，這意味著中國將堅持正確的義利觀，努力促進企業(yè)切實履行海外社會責(zé)任。

我們知道，在2015年11月國資委和聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同發(fā)布了一個報告，《中國企業(yè)社會責(zé)任報告白皮書(2015)》，這也是第一次由中國主要的經(jīng)濟管理機構(gòu)發(fā)布的重要報告，其實它也是一個信號，特別要求在海外的中國企業(yè)切實履行企業(yè)社會責(zé)任，因為企業(yè)社會責(zé)任不僅關(guān)切到中國的海外形象，同時它也關(guān)切到企業(yè)能否在當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)地發(fā)展下去，能夠與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展共同進步，實現(xiàn)真正的互利共盈。

還有很重要的一點，鼓勵雙方中小企業(yè)的交流與合作，積極搭建平臺。長期以來，中國企業(yè)走出去主要是國企，而拉美國家經(jīng)過80年代末、90年代的市場化、私有化、自由化改革之后，市場的主體已經(jīng)是中小企業(yè)，因此，中國企業(yè)和拉美企業(yè)在發(fā)展方面，在發(fā)展合作方面實際上是不對等的，存在著不平衡。基于拉美主要是中小企業(yè)的現(xiàn)實，中國政府承諾將積極鼓勵和扶持中國中小企業(yè)對接拉美市場，推動實現(xiàn)國有和民營、大型和中小企業(yè)與拉美企業(yè)對接，實現(xiàn)企業(yè)的多種形式的合作。

在目前的全球化條件下，更具有意義的就是跨境電商。2017年阿里巴巴總裁馬云去了阿根廷和墨西哥，并同阿根廷總統(tǒng)馬克里、墨西哥總統(tǒng)涅托進行會面。這兩個國家都是位列前三的主要拉美國家，無論經(jīng)濟體量，還是市場容量，各個方面都具有重要的價值。

4.新理念。從近期來看，中國對拉美更多的是以軟援助的形式，也就是治國理政的經(jīng)驗交流、社會經(jīng)驗的交流，增強社會管理能力。

另外，新的政策特別強調(diào)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。中國在發(fā)展的過程中是有過發(fā)展的教訓(xùn)的，在環(huán)境保護方面處于相對劣勢。在拉美國家的環(huán)境文化里，他們將環(huán)境保護看得很重，他們寧可不發(fā)展也不能污染環(huán)境。正是基于這一點，中國政府也認識到要想使得中拉關(guān)系可持續(xù)發(fā)展，要想使得中國企業(yè)在拉美可持續(xù)投資，就必須重視這一點。

5.新階段。2008年，首份對拉政策文件提出，建立平等互利、共同發(fā)展的中拉合作伙伴關(guān)系。2014年，中拉領(lǐng)導(dǎo)人在巴西利亞會晤，全面合作伙伴關(guān)系正式確立，標(biāo)志著中拉關(guān)系進入了全面合作的新階段。中拉論壇部長級會議并不是終極的目標(biāo)，在條件成熟時舉行由中國和拉共體成員國領(lǐng)導(dǎo)人共同出席的峰會，也就是將中拉部長級論壇提升為中拉峰會，以提升中拉整體合作的層次。不僅如此，中國還特別注重政策的細化和針對性。比如，第一次提出將根據(jù)拉美和加勒比地區(qū)最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展國家、小島嶼發(fā)展國家的需求，在整體合作中予以必要的照顧。

6.新格局。這個新格局用一句話總結(jié)就是中拉關(guān)系從過去以政治上真誠互信和經(jīng)濟上合作共贏，發(fā)展到包括人文互學(xué)互鑒在內(nèi)的五位一體態(tài)勢。從過去雙邊合作，就是中國和拉美某一個國家的合作，發(fā)展到整體合作與雙邊合作并行，并且相互促進的新格局。有了中拉論壇，有了中拉整體合作機制，并不意味著中國不和阿根廷、墨西哥、巴西這些國家發(fā)展雙邊關(guān)系了。雙邊關(guān)系繼續(xù)保持，繼續(xù)維持，只是開辟了一種新的合作機制，多邊合作機制。這種格局，從很長的一個時間內(nèi)來看也不會發(fā)生太大的變化。

7.新平臺。中國和委內(nèi)瑞拉、中國和墨西哥都有高級對話的機制。但是2015年中拉論壇成立之后，中國開始以中拉論壇為主要平臺推進中國與拉美和加勒比國家的整體合作。這將是中國對拉合作的主要工具和平臺。但這并不排斥，也不限制其他的合作網(wǎng)絡(luò)。

因此，在中拉論壇之外，“一帶一路”國際合作倡議拉美也期待著能夠加入。當(dāng)然中國也是保持開放的態(tài)度，而不是變成一個會員俱樂部，也希望拉美能夠參與“一帶一路”的建設(shè)。

8.新框架。中國對于拉美的經(jīng)濟合作逐漸地穩(wěn)定起來。這種確定性和穩(wěn)定性的形成，主要源于中拉"1+3+6"合作新框架。中拉"1+3+6"合作新框架中1指的是以《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015—2019)》為指引;3是三個引擎，即貿(mào)易、投資和金融;6是六大重點合作領(lǐng)域：能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新和信息技術(shù)。

9.新模式。中國對拉美的經(jīng)濟合作，要擺脫過去投資和貿(mào)易的單向模式，而要積極探索“3×3”產(chǎn)能合作新模式。什么是“3×3”產(chǎn)能合作新模式呢?就是共建拉美物流、電力、信息三大通道，實現(xiàn)企業(yè)、社會、政府三者良性互動，拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。這種中拉產(chǎn)能合作的新模式，不僅契合了拉美國家發(fā)展工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，還推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需求，有利于推動中國的外貿(mào)從大進大出轉(zhuǎn)向優(yōu)進優(yōu)出。

10.新合作方式。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中拉合作的重要領(lǐng)域，但是過去一個時期合作模式面臨著重重挑戰(zhàn)。這次新的倡議要求為傳統(tǒng)的建設(shè)施工和裝備制造業(yè)領(lǐng)域之外增添新的內(nèi)容，比如技術(shù)咨詢、運營管理合作，特別是鼓勵和支持中國企業(yè)和金融機構(gòu)積極參與拉美國家的三大通道的規(guī)劃與建設(shè)，積極探索政府和社會資本合作模式等新的合作方式，促進拉美基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

前面我主要講了兩個大的問題，基于不斷變化的外交新實踐、新思想、新主張、新倡議，中國更新了對拉美的政策文件。從而形成了對拉美整體的戰(zhàn)略構(gòu)想。無論從實踐還是政策的形成，其實都是由中拉合作的快速發(fā)展所推動的，這是一種客觀的推動。