這是黨的十九大后中央深改組第一個文件，也是2018年國企國資改革第一個舉動。從兩個“第一”可見黨中央對國資管理體制的重視。——李錦

國有資產(chǎn)是誰的資產(chǎn)？歸誰管？管什么？怎樣管？這些看來很簡單的問題卻長期成為國資改革的難點。2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，12月30日，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（簡稱《意見》），為加強國有資產(chǎn)管理和治理體系建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。這是黨的十九大后中央深改組第一個文件，也是2018年國企國資改革第一個舉動。從兩個“第一”可見黨中央對國資管理體制的重視。

建立國有資產(chǎn)報告制度是什么時候提出來的？意義何在？向全國人大報告制度的理論基礎(chǔ)是什么？對整個國資監(jiān)管體制和國企改革有什么影響？中國人民大學(xué)國企改革與發(fā)展研究中心首席政策專家李錦向《經(jīng)濟參考報》記者一一作了解答。

十九大后國資改革的奠基禮

《經(jīng)濟參考報》：作為黨的十九大后首個國資改革議題，《意見》的印發(fā)引人注目，請您談?wù)勎募雠_的背景？

李錦：這是十九大后中央深改組第一個文件，《意見》明確提出，國務(wù)院每年向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況，并對報告框架、報告重點、審議程序、審議重點等做出了明確的制度安排。這意味著中國國有資產(chǎn)歸全民所有的屬性落地，《意見》是2009年《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》正式實施以來的重大進展。

其實，黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”改革任務(wù)。現(xiàn)在，按照中央部署，全國人大常委會預(yù)算工委牽頭，財政部、國務(wù)院國資委參與承擔(dān)了“建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度”的改革任務(wù)。

當(dāng)然，建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，是貫徹黨的十九大強調(diào)的加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一個重要舉措。體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，支持和保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)，規(guī)范報告方式、審議程序及其重點，推進國有資產(chǎn)管理的公開透明，使國有資產(chǎn)更好服務(wù)發(fā)展、造福人民。這對十九大后整個國資改革是個奠基禮。

由全國人大履行監(jiān)督職能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主

《經(jīng)濟參考報》：作為中國最高國家權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，中國官方選擇全國人大常委會作為匯報對象，意義何在？

李錦：這是正面回答國有資產(chǎn)是誰的、歸誰管、怎樣管的根本問題?！稇椃ā芬?guī)定，我國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是社會主義公有制。加強最高權(quán)力機關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，不僅有利于鞏固和發(fā)展中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度，也使國有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)邊界更加明晰，有利于切實管好人民的共同財富，保障國有資產(chǎn)安全。對于如何以管資本為主、加強國有資產(chǎn)管理、防范國有資產(chǎn)流失而言，全國人大是最高也是最重要的一道防線。

由國務(wù)院匯報國有資產(chǎn)，是理應(yīng)履行的義務(wù)，實現(xiàn)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，是加強人民當(dāng)家作主制度保障、加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要舉措，有利于切實摸清國有資產(chǎn)家底，向全國人大和全國人民報告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”；有利于提高國有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國有資產(chǎn)管理公信力，推動規(guī)范和改進國有資產(chǎn)管理等。

從法理上說，正如董事會需向全體股東匯報一樣，作為國有資產(chǎn)的出資人，國務(wù)院以及國務(wù)院國資委向代表人民實行權(quán)力的全國人大常委會匯報國有資產(chǎn)管理情況，是必須推行的程序，體現(xiàn)了我國在依法治國和依法治理國有企業(yè)方面的態(tài)度，讓人民與國有企業(yè)的聯(lián)系更加緊密。從現(xiàn)實來看，現(xiàn)在國資代理人鏈條太長，信息披露顯得極為重要。

國有資產(chǎn)委托代理鏈條過長的痼疾需要診治

《經(jīng)濟參考報》：您在接受其它媒體采訪時談到國資管理體制中的委托代理理論，國務(wù)院是代理全國人大來管理企業(yè)，應(yīng)當(dāng)怎樣理解？

李錦：委托代理理論的引入，為國有資產(chǎn)改革問題的研究提供了重要理論基礎(chǔ)和獨特視角。委托代理理論所涉及的既有委托人問題，也有代理人問題。依據(jù)委托代理理論，我們可以將整個國有資產(chǎn)委托代理鏈條劃分為四個層次。

第一個層次就是全民作為委托人將全民財產(chǎn)委托給全國人大代理。理論上，社會主義國家的每個公民均是全民財產(chǎn)的主人，但是從全民財產(chǎn)的實際運行需要出發(fā)，必須要求存在一個客觀主體，國家是充當(dāng)全民所有制財產(chǎn)的天然代表，國家所有制隨之誕生，這也是國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的起點。全國人大由此便是第一個委托代理人。

第二個層次就是全國人大作為委托人將全民財產(chǎn)委托給國務(wù)院代理。任何一個國家全民財產(chǎn)的運行過程都主要是由其政府（國務(wù)院）來承擔(dān)，國務(wù)院代理成為國家所有制的邏輯選擇。

第三個層次是國務(wù)院作為委托人將全民財產(chǎn)委托給國務(wù)院國資委代理。政府作為國有資產(chǎn)的所有者代表，通過一定的途徑和形式，以委托人身份把國有資產(chǎn)委托給國務(wù)院國資委代理。

第四個層次是國資委作為委托人將全民財產(chǎn)委托給國有企業(yè)董事會代理。企業(yè)作為國有資產(chǎn)的經(jīng)營者和參與市場競爭的微觀主體，由他們完成保值增值、壯大公有制經(jīng)濟實力的任務(wù)。

比較四個層次的委托代理關(guān)系，第一個層次國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系長期內(nèi)沒有更有效的替代方式，常常是無效的，如果全國人大常委會不了解國有資產(chǎn)管理情況，這個鏈條便和全民所有者是被間斷的。相比之下，第三個層次委托代理關(guān)系內(nèi)部存在諸多問題。所以，國資管理體制成為這次改革的重點。從十四大到十九大報告，國資改革總被排在突出位置。

實踐中，國務(wù)院是一個龐大的機構(gòu)體系，部門很多。國資委、財政部等不同部門及不同級別政府之間，從不同角度細化了第三個層次國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系，形成了不同的國有資產(chǎn)委托代理鏈條。因此，國有資產(chǎn)管理體制改革的基本內(nèi)涵在于第三個層次委托代理關(guān)系內(nèi)部的鏈條調(diào)整。

人大手上有“明白賬”監(jiān)督要長出“牙齒”

《經(jīng)濟參考報》：《意見》明確要求實現(xiàn)全口徑、全覆蓋，為國務(wù)院向全國人大常委會報告相關(guān)工作提供了遵循和依據(jù)，將有助于提升國有資產(chǎn)管理的透明度和公信力。

李錦：近年來，全國人大常委會多次就國有資產(chǎn)管理聽取國務(wù)院專項工作報告，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能有所增強，但這項工作有待從制度上進一步完善。國務(wù)院要強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，采取有力措施，切實摸清家底，建立健全全國各類國有資產(chǎn)管理報告制度，將所有國有資產(chǎn)包括地方國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，實現(xiàn)全覆蓋，向全國人大報告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”，自覺接受人大監(jiān)督。要按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)范國有資產(chǎn)會計處理，制定完善相關(guān)統(tǒng)計制度，確保各級政府、各部門和單位的國有資產(chǎn)報告結(jié)果完整、真實、可靠、可核查。加快編制政府綜合財務(wù)報告和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。組織開展國有資產(chǎn)清查核實和評估確認(rèn)，統(tǒng)一方法、統(tǒng)一要求，建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺，實現(xiàn)相關(guān)部門單位互聯(lián)互通，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況。

《經(jīng)濟參考報》：《意見》在制度設(shè)計中聚焦于增強監(jiān)督實效。這是不是意味著全國人大監(jiān)督任務(wù)會加大加重？

李錦：顯然，報告制度的建立只是一個起點。牽涉國家所有制完善與國有資產(chǎn)的管理，更深層次的改革要跟上來。為了貫徹落實好這項改革舉措，全國人大常委會必須堅持問題導(dǎo)向，突出監(jiān)督重點，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，增強監(jiān)督實效，讓監(jiān)督長出“牙齒”。意見要求審議報告后，全國人大常委會將審議意見送國務(wù)院研究處理。國務(wù)院要將審議意見分解細化到相關(guān)部門研究處理和整改，要健全問責(zé)機制，加大問責(zé)力度，對涉嫌違紀(jì)違法的要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并在6個月內(nèi)向全國人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責(zé)情況。

對全國人大的國資監(jiān)督體制改革的建議

《經(jīng)濟參考報》：《意見》提出加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，需要在實踐中進一步健全工作機制，不斷推進國有資產(chǎn)管理情況報告的規(guī)范化、程序化。

李錦：事情遠遠沒有這么簡單。全國人大常委會是權(quán)力部門，也是國有資產(chǎn)的監(jiān)督部門，這是國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的起點，也是監(jiān)督的終點，是第一責(zé)任人。監(jiān)管的任務(wù)異常艱巨。我的預(yù)想，目前要迫切需要做這么幾件事情：

預(yù)想之一：構(gòu)筑一個有效的國有資產(chǎn)國家治理結(jié)構(gòu)。國家的組成并不僅僅包含政府，它還包含著立法、司法等各種與政府并列的機構(gòu)。同時，國務(wù)院內(nèi)部有財政、發(fā)改、審計、財政、勞動等相關(guān)部門。這種多樣性為構(gòu)筑有效國有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)提供了基礎(chǔ)。

全國人大常委會加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，聽取和審議國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況報告工作，要與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對國有資本經(jīng)營預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時與對政府綜合財務(wù)報告監(jiān)督工作相結(jié)合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產(chǎn)報告和監(jiān)督機制。

預(yù)想之二：形成雙層級治理結(jié)構(gòu)模式。目前有效的國有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是雙層級治理結(jié)構(gòu)模式。第一層級，在全國人大常委會相關(guān)組成機構(gòu)、政府內(nèi)部相關(guān)部門、國資委之間構(gòu)筑相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。第二層級為各級國資委內(nèi)部組成以及國有資產(chǎn)經(jīng)營公司形成相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。在國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間建立唯一的所有權(quán)聯(lián)系，由國資委對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司行使出資人權(quán)利，充當(dāng)“老板”，從而確實切斷政府內(nèi)部其他部門對于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的干預(yù)，減少“婆婆”。

預(yù)想之三：建立有效的信息公開機制。降低信息不對稱程度的途徑，需要建立一種有效的信息公開機制。一是關(guān)于國有資產(chǎn)日常管理與運營狀況、國有資產(chǎn)保值增值度等，在向人民代表大會報告的同時，要向司法機構(gòu)、向社會公開相關(guān)信息，接受司法機構(gòu)、新聞輿論、社會公眾的監(jiān)督；二是不僅要公開國有資產(chǎn)保值增值度，而且要公開有關(guān)國有資產(chǎn)重大管理決策的程序、內(nèi)容、相關(guān)責(zé)任人等；三是建立信息定期公開和重大事項信息重點公開相結(jié)合制度；四是建立國有資產(chǎn)管理信息預(yù)警制度，一旦出現(xiàn)異常信息，即進入針對異常事件的專門調(diào)查程序。

預(yù)想之四：盡快完善國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)。國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)的完善應(yīng)從以下著手：一是準(zhǔn)確界定國有企業(yè)的范圍，同時要明確各自的事權(quán)如社會保障統(tǒng)籌等，兩者之間不得相互侵占利益、相互推諉責(zé)任；二是明確規(guī)定中央政府和地方政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是國有資產(chǎn)的唯一所有者代表，其他任何部門或組織不得以所有者代表身份干預(yù)國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；三是適應(yīng)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的需要，中央政府和地方政府在各自所有者權(quán)利行使的范圍內(nèi)，均有權(quán)適時適地處置國有資產(chǎn)。

預(yù)想之五：加快政府行政體制改革步伐。從當(dāng)前的改革實踐看，無論是國有資產(chǎn)管理集中性的有限推進還是有效國有資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)難以構(gòu)筑，都起因于政府行政體制改革的滯后。盡管對于強化國家立法機構(gòu)與司法機構(gòu)的地位和作用、真正轉(zhuǎn)換政府職能、根除政府內(nèi)部的部門利益、進一步解決“多龍治水”等的認(rèn)識已經(jīng)較為深入，但是在實際生活中，它們并沒有得到根本性貫徹落實。因而，加快政府行政體制改革步伐以適應(yīng)國有資產(chǎn)管理的新要求已成為一項非常緊迫的任務(wù)。