防止公共利益擴大化——

征收拆遷必須依法

無論是征收農(nóng)村集體土地，還是征收城市國有土地上的房屋，都因涉及產(chǎn)權問題而備受關注。近日，最高人民法院發(fā)布一批典型案例，關注征收拆遷糾紛，樹立裁判規(guī)則。解決好征收拆遷糾紛，不僅是保障群眾合法權益的需要，而且有利于推進政府依法行政，規(guī)范執(zhí)法。如遇征收拆遷糾紛，該如何依法訴訟、依法維權？行政機關實施征收拆遷，要如何做到于法有據(jù)、規(guī)范文明？典型案例給予啟示。

借緊急避險之名行違法強拆之實

“針對征收拆遷領域的行政執(zhí)法活動，近年來人民法院妥善處理城市發(fā)展過程中的公共利益和產(chǎn)權保護之間的關系，著力營造公平公正的法治環(huán)境。”最高人民法院行政庭庭長黃永維表示。

在行政執(zhí)法活動尤其是不動產(chǎn)征收中，程序違法是一種常見多發(fā)的違法形態(tài)。典型案例顯示，對于借緊急避險為由行違法強拆之實的情形，人民法院會依法判決撤銷被訴行為。這也彰顯了行政訴訟保護公民產(chǎn)權的制度功能。

吉林省人民政府在2010年作出批復，同意對向陽村集體土地實施征收，王江超等3人所有的房屋被列入征收范圍。在王江超等3人與征收部門就房屋補償安置問題未達成一致意見的情況下，長春市國土資源管理局作出責令交出土地決定。

針對涉案房屋如何順利實施征收的問題，當?shù)卣块T又想到了其他方式。經(jīng)當?shù)亟值擂k事處報告，吉林省建筑工程質(zhì)量檢測中心作出鑒定，認定涉案房屋屬于“D級危險”房屋。隨后，長春市九臺區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局對涉案房屋作出緊急避險決定。在催告、限期拆除未果的情況下，九臺區(qū)住建局對涉案房屋實施了強制拆除。王江超等3人對上述緊急避險決定不服，提起行政訴訟。

經(jīng)法院一審、二審，被訴的緊急避險決定被判撤銷。根據(jù)《城市危險房屋管理規(guī)定》相關要求，提出危房鑒定的申請主體應當是房屋所有人和使用人，本案系當?shù)亟值擂k事處申請，主體不合適。九臺區(qū)住建局將緊急避險決定直接貼于無人居住的房屋外墻，送達方式違法。該局在征收部門未予補償?shù)那闆r下，對涉案房屋作出拆除的緊急避險決定，不符合正當程序。

“政府在拆遷過程中時常選擇性執(zhí)法，對于同意在補償協(xié)議上簽字且按照要求搬遷的拆遷戶，拆遷方會認定其房屋為合法建筑給予補償，對于其他不配合的拆遷戶則認定為違章建筑予以強拆，因為拆違可以大幅度提高拆遷進度。”北京圣運律師事務所主任王有銀說，自2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施以后，最高法發(fā)布司法解釋，從此再無行政強拆，目前只有司法強拆。

《中共中央 國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》明確指出，完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規(guī)范征收征用法定權限和程序。

最高法行政庭審判長于泓表示，在審理征收拆遷類案件中，人民法院要準確把握立法精神，合理界定公共利益范圍，審查涉案征收項目是否合乎公益要求和比例原則，堅決防止公共利益擴大化。同時，要切實保障民眾的知情權，遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度。

行政協(xié)議未約定可依法“填漏補缺”

隨著“放管服”改革的不斷深化，行政管理手段多樣化是發(fā)展趨勢，其中行政協(xié)議即是行政多樣化手段的體現(xiàn)之一。

在王艷影訴遼寧省沈陽市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會履行補償職責案中，王艷影與行政機關通過簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協(xié)議確定了各自的權利義務，但協(xié)議存在遺漏事項的情形。在協(xié)議履行過程中，新出臺的地方政府規(guī)章明確，對超期未回遷情形作出雙倍支付臨時安置補助費。法院據(jù)此判令行政機關按照上述規(guī)定追加補償原告超期未回遷期間一倍的臨時安置補助費。

最高法行政庭副庭長王振宇說，對行政機關確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變承諾的，要依法判令補償財產(chǎn)損失。最高法將適時制定專項司法解釋對行政協(xié)議予以規(guī)范。

《國有土地上房屋征收與補償條例》確立了征收補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開原則，并對評估機構選擇、評估過程運行、評估結果送達以及申請復估、申請鑒定等關鍵程序作出了具有可操作性的明確規(guī)定。

評估報告作為確定征收補償價值的核心證據(jù)，人民法院能否依法對其有效審查，在很大程度上決定著案件能否得到實質(zhì)解決，被拆遷人的合法權益能否得到充分保障。

在吉林省永吉縣龍達物資經(jīng)銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補償案中，法院一審、二審都認為，被訴房屋征收補償決定依據(jù)的評估報告存在沒有評估師簽字，未附帶設備、資產(chǎn)明細或者說明，未標注或者釋明被征收人申請復核評估的權利等不符合法定要求的形式問題。同時，這份評估報告在對被征收的附屬物評估和資產(chǎn)、設備評估上均存在評估漏項的問題。最后，被訴房屋征收補償決定被判撤銷，法院責令永吉縣人民政府60日內(nèi)重新作出行政行為。

“如果被征收人拒絕履行配合與協(xié)助的義務導致無法評估，不利后果應由被征收人承擔。”王振宇指出，評估報告只有準確反映被征收房屋的價值，被征收人才有可能獲得充分合理的補償。要做到這一點，不僅需要行政機關和評估機構依法依規(guī)實施評估，同時也離不開被征收人自身的配合與協(xié)助。

保護婚嫁女及新生兒合理安置需求

北京市房山區(qū)因軌道交通項目建設，需要對部分集體土地實施征收拆遷，王風俊所居住的房屋被列入拆遷范圍。資料顯示，王風俊家在冊人口共7人，包括王風俊的兒媳和孫女。因為王風俊與北京市土地整理儲備中心房山分中心未能達成拆遷補償安置協(xié)議，該中心遂向北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會申請裁決。

房山區(qū)住建委行政裁決認為，王風俊兒媳、孫女的戶籍遷入時間均在拆遷戶口凍結統(tǒng)計之后，不符合此次拆遷補償和回遷安置方案中確認安置人口的規(guī)定。以此為由，王風俊家的在冊人口被認定為5人。王風俊不服此行政裁決，訴至法院，請求撤銷相應的行政裁決。

北京市房山區(qū)法院一審認為，王風俊兒媳與孫女的戶籍遷入時間均在拆遷戶口凍結統(tǒng)計之后，被訴的行政裁決對在冊人口為5人的認定并無不當，故判決駁回王風俊的訴訟請求。

對一審判決，王風俊提起上訴。北京市第二中級人民法院二審認為，王風俊兒媳因婚姻原因入戶，其孫女因出生原因入戶，不屬于《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》中規(guī)定的暫停辦理入戶和分戶的范圍，不屬于因擅自辦理入戶而在拆遷時不予認定的范圍。據(jù)此，被訴的行政裁決將王風俊的在冊人口認定為5人，屬于認定事實不清、證據(jù)不足，二審法院判決撤銷一審判決及被訴的行政裁決，并責令房山區(qū)住建委重新作出處理。

二審法院作出判決的依據(jù)涉及《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》中的有關規(guī)定，即“用地單位取得征地或者占地批準文件后，可以向區(qū)、縣國土房管局申請在用地范圍內(nèi)暫停辦理入戶、分戶，但因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉業(yè)、經(jīng)批準由外省市投靠直系親屬、刑滿釋放和解除勞動教養(yǎng)等原因必須入戶、分戶的除外”。

“本案中，二審法院通過糾正錯誤的一審判決和被訴行政行為，正確貫徹征收補償?shù)姆梢?guī)則，在充分保護農(nóng)民合法權益的同時，也體現(xiàn)了國家對婚嫁女、新生兒等特殊群體的特別關愛。”王振宇說。

王有銀認為，法院最終指出了北京市房山區(qū)住建委在行政裁決過程中的一些違法點，但其中令人遺憾的是，法院并沒有指出房山區(qū)住建委有無權力對集體土地上的房屋作出裁決。從目前我國的法律體系看，集體土地上的房屋是依據(jù)《土地管理法》來征收的，若被征收人認為補償款過低可拒絕搬遷。這個過程中，征收主管部門可以責令被征收人交出土地。（記者 李萬祥）